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23

2023

-

12

《省属监管企业基金业务管理暂行办法》解读

作者:

中特部


为适应国有基金业务监管要求,湖南省国资委日前下发了《省属监管企业基金业务管理暂行办法》(以下简称“《办法》”)。《办法》不仅从宏观上阐明监管依据和逻辑,更在中观、微观层面结合新形势新要求提出新意见,要点解读如下。

一、宏观层面,强调国有基金适用《中华人民共和国企业国有资产法》

《办法》开宗明义强调制定依据为《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称“《企业国有资产法》”)和《私募投资基金监督管理条例》,并在基金投资流程中明确尽职调查、评估估值等程序要求,监管思路与国企投资、国有资产交易要求一脉相承。特别是针对国有基金资产交易环节,强调国有基金适用《企业国有资产法》也就明确国有资产交易应按《企业国有资产法》第五十四条“公开、公平、公正”及在依法设立的产权交易场所公开进行,与国有公司资产交易适用《企业国有资产交易监督管理办法》应为平行关系,而非国有基金资产交易因不适用《企业国有资产交易监督管理办法》即可不“进场”。

二、中观层面,对各类基金分类监管

(一)从实际控制管理人角度区分管理基金与参与基金

《办法》从持股比例、公司治理、集团管控和财务并表四重维度认定省属监管企业管理基金及参与基金。针对省属监管企业管理基金,参照国有企业监管并纳入“三重一大”决策机制,设立基金应按要求列入省属监管企业年度投资计划,按规定及时办理产权登记或国有权益登记。在基金投资过程中履行尽职调查、风险分析、评估或估值程序。

《办法》将其适用范围明确限定为“湖南省国资委代表湖南省人民政府履行出资人职责的省属国有独资、国有全资或国有控股企业及其子企业”,即我们通常所说的省国资委条线下的监管企业,这里的“子企业”,我们理解包括所有层级,只要是并表范围内的企业应都涵盖其中。

《办法》将监管企业基金划分为监管企业管理基金和监管企业参与基金两类;对监管企业管理基金定义为“监管企业设立和管理(实际控制基金管理人),主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金”,并将监管企业参与基金定义为“监管企业作为出资人参与出资,不实际控制基金管理人的基金。”

对于已经进行市场化改革的监管企业背景的基金,《办法》的影响是比较大的。特别是《办法》关于实际控制基金管理人的认定界线设定为“合计持股原则上不低于35%”。这一点很有针对性,因为通常我们对实际控制的认定都是以50%为划界,包括国务院国资委和财政部在2016年颁布的《企业国有资产交易监督管理办法》,这是一个非常重要的文件,其中也是按照持股50%认定实际控制关系。但现在《办法》把这个界线划到了持股35%,实际上是非常有针对性的。

《办法》对于监管企业基金业务开展的原则进行了规定,它的导向非常明确。总的方向上,其提出要坚持加强战略引领、坚持效益导向、坚持促进创新、坚持规范有序发展和坚持严控风险等五个大原则。

(二)从设立目的角度划分四类基金,并分类监管

根据设立目的不同,省属监管企业基金划分为省级基金、专项基金、产业基金、项目基金。从分类而言,第三类的产业基金,我们理解指的是服务于某个产业,比如新能源,做一个盲池基金投资的项目。第四类的项目基金,我们理解指的是投资一个固定资产项目,有时候甚至资本金都没有,所以设立基金来融资筹集资本金,换言之就是专项基金,其实就是融资行为。这两类基金本质上重合度不高,投一个项目不等同于投产业,投单个项目是专项基金,产业基金则是组合布局。专项基金要有特别的风险提示与监管要求。

结合国有企业功能定位,中观监管要求包括:一是严格规范发起设立项目基金。二是国有资本运营公司、国有资本投资公司围绕自身功能定位、省属国有资本布局优化和结构调整以及省国资委指定的战略任务发起产业基金,其他企业从严控制发起设立产业基金;具备条件的实业监管企业,可围绕企业主责主业、产业链建设方向、科技创新攻关领域等发起设立产业基金。三是资产负债率超过国资委规定的行业管控线、已有基金业务发生重大风险或较大损失、基金资金闲置、认缴基金份额未能按期完成实缴且逾期达3年以上的企业原则上不发起设立产业基金。四是监管企业对发起设立的产业基金,合计存续认缴规模不得超过集团净资产的30%。五是严格控制为承揽业务参与基金,参与基金合计存续认缴规模不得超过集团最近一期经审计净资产(合并口径)的5%。

《办法》规定,监管企业发起设立实际控制或出资参与基金,在一定情形下,需要在企业集团决策后报省国资委履行特别监管程序的主要是两类情形:(1)监管实业企业作为发起人设立产业基金;(2)监管平台型企业发起设立基金或参与省国资委系统外的基金份额认购。监管企业设立项目基金、母基金下设子基金由企业集团通过省国资委战略规划投资管理系统上报存档。这一点需要特别关注。

三、微观层面,将共识性认识纳入监管要求

(一)充分发挥资本放大作用

《办法》明确规定监管企业基金应充分发挥资本放大作用并共担风险,原则上新设立的产业基金,基金设立集团内部合计认缴出资不得高于该基金总额的50%,全部监管企业合计认缴出资不超过该基金总额的75%,产业母基金、创业投资基金出资可适当提高比例。省级基金、专项基金出资比例,按省政府、省国资委要求落实。监管企业参与基金认缴出资不超过25%,参与其他省属监管企业发起设立的或因特定战略目标需求而设立的基金可适当提高比例。

(二)明确基金类型及投资方式

1. 契约型基金广泛用于私募证券基金,因此并非国有私募基金的主流类型。《办法》也规定监管企业基金应为公司或合伙型基金;在投资方式层面,与国有企业投资相契合,强调不得违规使用贷款、发行债券等筹集的非自有资金,不得开展明股实债、不得违规担保,也不得承诺回购其他基金出资人的份额、差额收益补足及其他附加条款等债务性方式募集资金。

2. 应当按规定履行资产评估或估值程序。《办法》规定,监管企业管理基金应当严格按照基金章程或合伙协议约定的投资方向和要求开展投资,按规定履行资产评估或估值程序。这里增加了一个估值的程序,因为过去国有资金投资一些创业经营项目,按要求一定要进行资产评估,但这类项目的资产评估在现实条件下很难落地实施。所以,《办法》增加了一个所谓的估值程序,这也是上海市国资委最早探索的一个模式。因为资产评估和估值是不一样的,资产评估必须出法定的资产评估报告,这是很严格的程序,而且有一套资产评估的方法,但是估值就可以灵活一些。不过,在实践当中,真正这么操作的还不是很多,主要原因还是估值报告这种方式到底法律效力怎么样,特别是从免责的角度到底能不能经得起推敲,还没有一个特别充分的验证。在这种情况下,估值程序的使用其实并不普遍,但是,如果回到传统的资产评估程序,其实投一些创新型项目可能实际上非常困难。这里的估值同样需要由第三方来提供,不等于公司的内部项目报告。

3. 在投资层级方面,过多层级的投资不利于基金管控,也必将徒增管理费成本。《办法》要求产业基金以直投为主,投资的子基金原则上要进行项目直投。

(三)掌握基金管控关键环节

1. 关于委派专人参与管理

《办法》特别强调,即便针对监管企业参与基金,也要按照“能派尽派”的原则有效使用派出席位保障投资权益。

2. 关于管理费

对于使用国有资金较大的基金或规模较大的基金,应当结合项目储备和管理成本适当降低管理费收取比例。

3. 关于实质管理

监管企业应根据有关规定和《办法》要求,建立健全基金管理制度,报企业集团董事会审议通过后严格执行,并报送国资委存档备案。监管企业基金禁止管理权外包,并实际控制使用本企业字号或主要依托集团资源开展业务的基金和基金管理人。

4. 关于基金延期

针对基金延期事项,《办法》明确基金仅能追加延期2次,每次延期不能超过2年,且延期年度管理费原则减半。

(四)完善激励约束和考核评价监督机制

1. 关于利益分配

《办法》的总体导向之一,就是关于利益分配的内容规定也比较多,大趋势其实是避免两极分化、实现共同富裕。财政部早就有专门的文件,最早就是在金融机构实施,很多金融机构在递延薪酬、回拨机制等方面,都已经实行多年,后来其他很多机构都在跟进。实际上《办法》第六章的规定,在思路上也是参考这个模式。另外的因素其实也有监管企业参股的市场化管理公司人员年薪相较监管企业高管薪酬过高的问题。特别是监管企业参股平台,管理公司有监管企业的商号,又有监管企业做基石投资者,就会让人觉得完全市场化取酬存在一定争议。当然我们也应看到他们给监管企业带来的收益,所以应综合考虑贡献。目前《办法》的薪酬机制上,做出了很明确的规定,简言之,还是要建立符合企业实际的薪酬体系、防止薪酬过高等等,对递延、回拨等等也做了一些约束和要求。

2. 关于员工持股

员工持股应当符合国家法律法规、有关行业以及国资监管相关规定,在对涉及团队人员管理、考核、任免、薪酬等事项进行决策时,团队应该按规定回避或将持股权力委托给监管企业履行。员工不得对项目进行选择性跟投。

3. 关于考核评价与监督

《办法》第七章关于“考核评价与监督”规定也比较多,有两点需要特别注意:一是分类考核,监管企业应该加强基金业绩考核,注重整体业绩和长期回报;升级基金和专项基金加强考核落实湖南省总体发展战略、推动国企改革和专项任务情况;产业基金加强考核主责主业、促进科技创新和产业发展效果情况;项目基金加强考核资金使用、合规运行和项目实施效果等情况。二是加强对监管企业基金业务的监督指导,特别是对省级基金和专项基金及重点产业基金实行提级考核。

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